城市绿化工作：管理体制不顺拖了绿化后腿

  “管事的不管人也不管钱，管钱的不管事也不管人，管人的不管钱也不管事”，多头管理，职能交叉，形成了“人人有看法，人人没办法；人人有怨气，人人没脾气”的尴尬局面，牵制了我市创建“省级园林城市”的步伐——

     近几年来，尽管各级政府在绿化方面做了大量工作，也取得了一些成绩，但由于我市园林系统现行的管理体制和管理模式存在问题，严重制约了我市园林绿化事业健康、稳定、快速发展的步伐，体制不顺，机制不活，成为当前绿化过程中需要迫切解决的现实问题。

 “城、矿两区园林处的工作是城市绿化工作的重要组成部分，主次干道的行道树基本上由两处负责，市园林局与两处无行政隶属关系，只存在业务指导关系，两处的人事管理权归区委、区政府，两处的全部经费均由市财政全额负担，并由市财政直接划拨，这就形成了管事的不管人也不管钱，管钱的不管事也不管人，管人的不管钱也不管事的复杂局面。”市园林局的一位负责人在介绍我市目前绿化方面存在的体制问题时无奈地向记者坦言。
    市绿委办主任白永亮则对此进行了进一步的分析：“全市绿化主管单位在城市有园林局、城、矿两个园林处，以及规划局、房管局、煤炭局、公路局、部队以及铁路等，共１２个部门，农村有农、林、水，这样共有１５个部门在做绿化工作。各个单位都在抓绿化，但机构纵横，步调不一，有时一块资金分散使用，出现了调运树种不对路、苗木质量不合格，甚至把死苗当活树栽，劳民伤财的现象时有发生。”
    “多头管理势必造成人、财、物不统一，责、权、利相分离的局面。”城区园林处副处长范勇在提到此事时这样概括。他认为，正是由于这些弊端，严重牵制了我市走向园林城市的步伐。
体制不顺导致“无所作为”
    除了上述问题，范勇还就目前存在的体制问题归纳了以下几点：
    一，绿化管理机构太分散，政策多头，职责、权限不明确。任务多头下达，百姓难以理解。每年春季，市里要召开三个动员大会，一是林业局的荒山绿化植树动员会，二是园林局的城市绿化动员会，三是绿化委的全民义务植树动员会，以市政府名义下发三个文件。按照有关法律法规，“凡是条件具备的地方，年满１１岁的中华人民共和国公民，除老弱病残外，因地制宜，每人每年义务植树３－５棵，或者完成相应劳动量的育苗、管护和其他绿化任务”。这样就涉及到了一个“以资代劳”的问题，许多单位在这三个文件面前无所适从，被重复收费。而绿化委、园林、林业又会因此出现互相矛盾、互相扯皮的现象，具体任务落实起来难度很大。
    二，园林系统没有自己的招投标机构，借助建筑市场的招投标平台，搞园林建设的招投标工作，在操作与管理上与实际脱节。
    范勇解释说，之所以借助建筑市场进行招投标工作，是因为以前园林部门就隶属于建委，因此习惯采用建筑单位的招投标方式。但有一点，建筑单位的工作人员，很少园林方面的专业技术，不懂绿化，因此肯定会在操作中出现不正规、不规范的问题。而由于园林部门没有自己的招投标机构，也没有一家有资质的招投标代理单位，就只能借助建筑市场的平台，由此形成了一个怪圈。
    三，全市到目前尚无一家有资质的绿化中介、监管机构和企业，没有一家正规的城市绿化设计企业，因此也就难以出现“大手笔”的绿化设计方案。
    四，一些绿化承包竞标单位虽本身没有多少技术力量，但通过私下变通，最终往往可以通过审查，并获取承包资格。这样做的后果就是，承包三年之后，钱挣到了手，但移交到园林部门的是一堆“废墟”，还需要园林部门重新投资，补种、管护。
    五，绿线、绿色图章制度的实行与规划和审批监督、管理制度不接轨，其严肃性难以维护。
    范勇说，旧城区改造或是道路拓宽时，虽规划有绿地或绿篱，但在施工过程中，刚挖到３０厘米就会发现布满了各种管道和电缆。乔木已无法栽种，只能选择灌木。管护中一浇水，便会渗到电缆里，或淤泥将管道堵死。如果往后挪动位置，则有可能占用盲道或已经铺得整齐的便道，进而引起新的矛盾。
    六，执法力度不够。近三年里，城区园林处的保安队职工翻了一番还多，以检查市区内的苗木毁坏情况，保护绿化成果。但全市共有１１５公里的行道，这个几个人，是很难面面俱到的。
    七，苗木采购季节性、技术性很强，实行的政府统一采购这一环节，难与绿化施工接轨，成活率难以保障。
    范勇说，政府采购中心采用的是最低价竞争法，而苗木是真正的“一文钱一文货”，树木价格与其质量成正比。低价采购回的苗木，在质量上难以保证，成活率当然就很难说，而一旦成活率降低，责任谁也明确不了，很难追究。
    关于这一点，白永亮也认为，“招标”工作看起来程序很严，但中标后，一是主管部门因没有了责任而放松了工作，形成揽工程时“认真”，事后自由放松的局面。二是，一部分工程招标，一部分工程不招标，一部分苗木由采购中心购买，一部分由园林部门采购，招标的工程由自己采购，这就导致买苗、起苗、栽苗、运输、保存以及栽后管护等各个重要环节的脱节，无法追究具体的责任。
    八，由于缺乏扶持，我市的绿化苗木自给率太低，不足１％。也就是说，种１００棵树，其中只有不到１棵是本地苗木，其他９９％以上来自外地。范勇说，园林系统有三大苗圃，即市园林局下属的西韩岭苗圃、城区园林处下属的文瀛湖苗圃和矿区园林处下属的平旺苗圃。以前这些苗圃的规模都在５００亩以上，但由于投资不足，又没有顺畅的产、销渠道，导致这些苗圃日益萎缩，苗木自给率不到１％！
    苗木自给率太低，成活率就难以保障，俗话说，人挪活，树挪死。苗木被移植的新环境与原先的生长环境在气候、土壤、水分等方面越是接近，成活率也就越高，“从文瀛湖移到东关，这树就好成活，而若从太原移过来，那可就难说了。”范勇举例说。
    九，尽管大同市的苗木、花卉市场已形成规模，但无人统一规范、统一管理，价格随心所欲。政府没有赋予绿化部门监管的权利，也就无法管理这些市场。
    十，门前三包难落实，马路市场难取缔。
    在楼房巷，树木的成活率不足２０％，这是因为占道经营的商贩太多，工商部门虽一直在取缔，但顽疾难去。商贩们倒污水、挂墩布等，挖出的不是土而是淤泥，任何树种也受不了这种摧残。

   还有一点就是“门前三包”责任状是签订了，但可操作性太差，比方说，有人违反了，谁去查？谁去办？这本身就是一大空白。
    十一，城乡结合部管理难度大。比方说西河河村，树木成活率同样很低，那里的小商贩在不停地毁树，但其行政区域是属于南郊区的，园林部门没法越俎代庖。
    十二，一些大中型企业，如同煤集团、大齿集团、大秦铁路公司、山橡集团和其他一些驻同单位等，多年来从习惯上形成了“小社会”氛围，在基本建设上各自为政，缺乏“属地”观念。不报告，不审批，不汇报，自己说了算。
    体制不顺带来的后果就是政令不畅，基层单位无所适从，用范勇的话说就是园林部门“不是‘不作为’，而是‘想作为’而‘无法作为’以至最终‘无所作为’”。由此牵制了我市绿化事业的发展。

理顺体制还需多下功夫

    如何使绿化事业健康、稳步地发展？外地的一些经验或许能给我们一些启示。
    在宁夏的银川，园林局、绿化委、林业局三块牌子一套人马，这样就可以把荒山造林、全民义务植树和城市园林绿化配套资金统筹使用，既避免了资金分散，又防止了重复收费。在上海，则只有一个上海市绿化局，不仅集中了林业、园林、绿化委、建委的全部职能，还在绿化资金上有效地集中了城市绿化配套费、林业造林费、全民义务植树费、公路建设上的通道绿化费和农业方面的农网绿化经费等，集中起来放在打造精品工程上，从而有效地防止了各单位彼此的掣肘。
     针对我市目前绿化体制存在的问题，白永亮提出以下几点：
    一是必须理顺绿化部门的职能。建议由编制办牵头，会同法制办、绿委办三家，召集市园林局、城区园林处、矿区园林处、房管局，共同研究明确职责分工，避免“撞车”和推诿现象的发生。
    二是组织“第三者”公平验收。打破过去行业内自己种树、自己检查、自己监督，既当“运动员”，又当“裁判员”的做法，实行“第三者”公平合理的监督和检查、验收，对不负责的行为追查到底。具体做法是绿委办牵头，组织有关部门当“第三者”进行评判。
    范勇的建议也十分具体，有以下几点：
    一是改变园林局的职能，使目前的事业局转变为行政局，以加强行政执法监督；
    二是尽快组建园林绿化招投标管理机构、绿化市场管理机构、园林规划设计局、绿化工程质量管理监督机构和工程监理等中介组织。真正发挥园林局对城市绿化的指导、协调和监督功能。
    三是实行公益事业与企业化管理相结合的模式。如在国家所有权不变的情况下，实行所有权和经营权的分离，经营者以企业法人的资格，承担公园、公共绿地的养护管理任务。按照约定的工作质量、数量和费用定额，核定养护、管理费用投资。通过招投标的方式，确定承担养护、管理任务的企业。
    市园林局局长王建宝提出要维护“绿线”的严肃性。即在控制性规划中，既要有“红线”，还应有“绿线”，在实际操作中，更应把“绿线”当作高压线，不得侵占。范勇也认为，应该像维护“红线”一样，维护“绿线”的严肃性，控制建筑物、构筑物的新建，制定土地转让、土地借用、房屋拆建等方面的法律措施，一旦侵占绿地，施以严厉的法律惩罚。多管齐下，将能绿染大同。

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