汪晓波：地方政府发债不妨谨慎探索

　　作者：汪晓波

　　允许地方政府发行债券的政策正在酝酿。这个目前仍未得到证实的消息，又一次吸引了舆论的关注。

　　记忆中，围绕可否允许地方政府发债，至少五六年前即开始有争论。赞成者表示，针对许多地方政府拥有较大规模“隐性负债”，并过多依赖土地财政的现实，应当建立规范化的地方政府融资渠道；担忧者则认为，在缺少一些刚性制度的情况下，允许地方政府发债，可能导致财政秩序的混乱。

　　这些意见都不无道理，揭示了一个硬币的两面：一面，地方政府发债作为一个技术性的手段，没有价值上的倾向，国外地方政府发公债也不鲜见，中国在这个方面做些探索，未尝不可；另一面，地方政府发债，如果缺少了硬约束，的确可能诱发财政风险。

　　不过，现行《预算法》对地方政府发债明确设置了障碍，其中规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。如果社会达成共识，同意地方政府发债“破冰”，那么首先还得修改法律，方能实施。

　　许多地方政府的财政压力，有着历史原因，诸如政府行政性开支过大、建设财政规模过大，以及中央与地方在财权与事权间不够对称等。而目前，房市进入低迷状态，土地出让金对地方财政的贡献，相应大打折扣。加之金融危机逐渐影响到实体经济，在经济周期逆转的情况下，整体财政收入必然会受到影响，在现行财政体制下，地方财力将更呈现出稳定性与增长性较差的一面。

　　在我看来，为缓解地方财政压力，谨慎地允许地方政府发行债券，走阳光下的举债之路，不失为一种选择。此前一些地方为转移压力，或是继续增大“隐性负债”的规模，或是通过行政性筹集费用的方式，变相增加民众压力，此做法与建设服务型政府的目标远不相容。因此，与其地方上被动应对财政压力，不如使政府融资渠道规范化。

　　这里需要把握好的，主要有两个方面问题：其一，如何通过地方人大来对政府发债的规模及用处，真正体现出把关、监督的作用。否则，地方发债难免会走入歧途，在市场运作上恐怕也缺少可持续性。若民众对一个地方政府的财政信用有所怀疑，对政府募集款项的使用感到缺乏透明度，又怎么会掏腰包参与呢？

　　其二，地方政府发债，不是为了填补现有的财政窟窿，更非用于建设楼堂管所，或增加机关的人头经费，而须用于很多应做而未做的公共事业中。而在一个经济下行的时候，无论是财政收入，还是举债资金，应发挥出杠杆作用，在公共投资方向上做好选择。政府借民众之钱，最终须用于改善民生这一最重要的目标。

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