苏振华：食品监督应考虑走向第三方监管

　　作者：苏振华

　　继奶粉事件之后，鸡蛋事件再度引起人们对食品安全问题的担忧，而反思中国的食品监管体系到底哪里存在疏漏，已成为必要之举。

　　食品监管是一个很复杂的论题，这是因为食品行业是典型的信息不对称行业。由于单个消费者不可能全面掌握有关食品质量的信息，有些食品企业就选择以次充好来牟取利益。当部分企业这样做时，它的竞争对手要是不同步跟进，就会在市场竞争中处于劣势，于是可能出现这样的竞争结果：生产伪劣产品的企业赢得市场，真正生产优质产品的企业反倒会被淘汰，这就是所谓“逆向选择”现象。在信息不对称的市场上，这种情形会经常出现，经济学中经典的“劣币驱除良币”理论讲的就是这个道理。

　　在市场失灵时，通常情况下，需要政府实施强制性的规章制度，迫使企业提供安全的食品。就目前正在实施的监管制度体系而论，我国政府对食品质量的监管，制度不可谓不健全，手段不可谓不严厉。然而，事实却表明，这些制度的实际执行效果并不理想。

　　其实，来自公共选择学派的研究早就证明了，如同市场失灵一样，政府监管也可能“失灵”。一方面，是因为政府也不可能掌握全面的企业生产信息；其次，我们常常以为政府会以实现公众利益为目标，但事实往往并非如此，具体的政府官员在监管过程中，出于自身私利的考虑，可能会和被监管者勾结起来，成为被管制者的保护者，甚至出台被监管者所要求的措施。

　　中国食品监管过程中的政府失灵，具体的表现是地方保护主义现象严重，地方政府从发展地方经济出发，和当地食品生产企业形成了利益联盟，公开或暗里支持当地企业的造假行为，当出现食品安全问题时，则想尽办法帮助善后。长此以往，造假企业自然会有恃无恐。

　　食品监管是一个世界性的难题，但有些国家已经做出了一些值得借鉴的探索。就美国而言，由于政府监管机构容易失灵，美国政府于是一般不直接介入监管，而只负责有关食品安全的立法和政策制定，同时推行第三方监管体系。其中食品行业协会和消费者是重要的执行者。美国建立了许多包括产业、消费者、独立专家系统与行政官员组合的监管机构，法律赋予其信息披露的权力。在美国，各级卫生机构都雇佣食品检查员、微生物学家、流行病学家等，对食品进行持续监督。在这一体系之下，美国目前的食品行业中，企业的自我管制已经成为规范企业行为的重要方式，同行业的竞争对手则成为了彼此最自觉的监管者。

　　美国的监管模式其实很好理解，这就是在市场失灵和政府失灵可能并存时，就必须引入公众全面参与监督的第三方监管模式。我国目前的食品监管是典型的政府主导模式，虽然公众对食品安全的关注度很高，食品行业协会也得了到较大的发展，但他们在食品监管中的参与程度是很不够的，渠道是不畅通的。我国今后的食品安全监管，应该考虑走向政府、市场、社会、公民“四位一体”架构。在政府建立规则体系之外，重点是扶持食品行业协会的发展，充分发挥其监督者作用，促进食品行业自律；建立消费者、尤其是新闻媒体参与食品安全问题管制的动力机制；同时逐步实现食品安全管制机构的非行政化，彻底杜绝政府被俘虏的可能。

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