成都试点农村土地承包期限长久化引争议

　　何忠平

　　一个农村家庭同时拥有两本不同的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》？——没错，瓦窑村六组，64岁的牟洪栋家就有两本。

　　一本发证时间是2008年5月，“承包期限”一栏写的是30年，即“1998年10月1日至2028年9月30日”；另一本发证时间是2009年6月，“承包期限”写的却是“长久”。

　　这两本权证，老牟保管得很仔细，属于压箱底的。

　　“因为村里打了招呼，如果有人来调查，就把两本一起拿出来，向他们解释前世今生的关系”，5月15日下午，看着家门口鱼塘前的人来人往，坐在大院坝喝茶的牟洪栋翘着腿，一脸惬意。

　　其时，牟洪栋的“农民”身份，似乎更像是他的职业。

　　在瓦窑村，与老牟家一样同时拥有两本权证的，还有708户。瓦窑村是一个距离成都市区19公里左右的丘区小村，隶属于双流县兴隆镇，共计有2536人，7个村民小组。

　　这一切都缘于成都市两年前启动的、旨在“还权赋能”的农村产权制度改革，它包括确权、流转、收益、“挂钩置换”、耕地保护五个承上启下的环节。在完成确权颁证的基础上，去年6月瓦窑村率先试点了农村土地承包地经营权“长久不变”。

　　这是一个有着重大理论意义和实践普适价值的大胆探索，它使成都改革走进“深水区”，进而步入不可逆转的进程。

　　权益“固化”

　　农村承包地是否应根据农村人口的变化而进行调整或者长期不变，这不仅涉及到农村土地承包法的贯彻实施，也事关农民的切身利益。

　　瓦窑村六组共有192亩田地，身为村民议事成员的牟洪栋向记者证实，六组基本上是每隔三年就“调田”。上世纪80年代他当生产队队长时，六组只有140人左右，现在都翻番了，“人口猛增之下，一个农村家庭的田肯定是越调越少”。

　　虽然相关法律规定农村家庭承包土地“生不添，死不减”，但在“合作化”、“公社化”的体制惯性影响下，对土地的平均分配和占有，依然在农村有着广泛的社会基础。

　　显然，这对成都农村产权制度改革而言，是致命的。

　　农村产权制度改革的基础是确权，依法确权是有序流转的基础。成都农村产权制度改革专家组成员、市社科院副院长陈家泽注意到，只要因循旧制，不断“调田”，那么农村产改就没有存在的价值，《物权法》对农民家庭承包土地物权权益的保护也将因主体权利边界的游移和混沌而无法落地。

　　瓦窑村试点农村土地承包经营期限“长久”，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式进行土地流转，给农民吃了一颗“定心丸”，让老牟们对未来有了更长远打算，也让项目主的投入风险大大减少。

　　“我家耕地已被集中流转给了一个叫‘玫瑰天堂’的万亩农业博览园项目”。除了获得成都市规定的相应耕地保护金外，每年老牟家还可取得一定的粮作物损失补偿，项目主以每亩1000斤大米的平均市价折算成现金返回。

　　试点“长久不变”后，“玫瑰天堂”项目主又已与老牟们延签了15年的流转合同。据项目主测算，占地1.28万亩的玫瑰天堂要16年才能收回成本，这要是按照原来的农地承包期限，到2028年利润回报期就只有3年。

　　“长久不变”的效应，也被扩展到了集体经济产权上。

　　“假设你家有三口人，三口人都被确认为集体经济组织原始成员，那么你家就享有三股权益；五口人，就享有五股权益，可以转让也可继承”，40岁的唐朝阳当过兵、做过小买卖，现任瓦窑村村支书。他告诉记者，“从此以后，增加人口不再增加股份不增加土地，减少人口也不再减少股份不减少土地。”

　　瓦窑村将集体经济组织成员分为三类：原始成员、新增成员和特殊成员。其中，2009年6月1日后新增的集体经济组织成员为特殊成员。据记者了解，特殊成员只享有选举权、表决权、资产权益的赠予、继续、转让等权利，原始成员才享有选举权、表决权、承包土地权和收益分配权。

　　“以后国家征用土地，占用到哪个的，补(赔)偿收益就归哪个。不再由组(社)集体经济组织成员按照‘血战到底’的方式平均分配，也不再调整土地。”唐朝阳说。

　　争议与启示

　　近一年来，瓦窑村新增人口100人左右，其中六组就增加约十人。

　　“这些娶了媳妇生了娃儿的，有些就闹着要调田”，牟洪栋告诉记者，有的甚至要求重新确权，全部推倒重来，“开弓没有回头箭。长久不变是大多数人同意的事情，咋可能走回头路呢？”

　　往往遇到要调田的情况，同时身兼组(社)议事会成员的牟洪栋还要负责解释工作。“我会告诉他们，因为生在农村，所以政府就给了我们一块土地的使用权。城里人是没有这种待遇的，城里人娶了媳妇生了孩子，也不可能向政府要地，都是自谋生路”，至此，老牟还会强调一句，“现在我们每家都有一块经营权长久不变的承包地，还有什么不知足？还要什么重来呢？”

　　值得一提的是，瓦窑村以前每家每户的土地承包面积按产量划分，产量低的，耕地面积大一些；而产量高的，耕地面积就稍微小。在试点“长久不变”时，为了解决起点公平问题，瓦窑村人想出了一个两全其美的解决方案——在账面上进行调整确权，即农民仍旧种现有的地，耕种收益归其所有；但征占补偿、流转收益及国家按土地面积对农民发放的各种政策性补贴，比如耕保金，则由确权到户的农户享受。

　　即便如此，记者注意到，瓦窑村也并不是所有的农户都同意“长久不变”。瓦窑村有714户，其中还是有5户没有参加“长久不变”。据记者掌握的资料显示，主要原因是“新婚迁入和新生婴儿”，这些都是新增成员或特殊成员。

　　“长久不变”的产权安排，使农村的竞争性资源配置完全“农民自主”，这正是成都改革的初衷。然而，这在一定程度上也影响了农民种地的积极性。据唐朝阳说，“老百姓看到一部分流转出去的土地收益更大，种地成本相对较高，收益也较小，所以就荒芜有一小部分土地，这部分老百姓有等别人来流转的思想。”

　　在记者采访中，还有一部分老百姓表示，“长久”不变就是“永久”不变，甚至认为土地“私有化”了；对于承包地的经营权与所有权，概念模糊。

　　对此，兴隆镇镇党委副书记、纪委书记汤作清向本报强调，“长久不变”试点，一直坚持农村的基本经营制度不变的原则、坚持农村的所有制不变的原则、坚持农村资源的使用权长久不变的原则和坚持尊重村民意愿的原则。

　　改革的缩影

　　成都的“土改”，注定充满争议与启示。

　　在今年2月召开的内部会议上，成都市委高层再次明确，“农村产权制度改革，要确实权，不能确虚权”；“确权颁证一定要做到‘地、账、证、合同、耕保基金’五个一致，做不到就不能通过验收。”

　　在此背后，一场轰轰烈烈的农村工作“四大基础工程”正在进行中。“四大基础工程”包括农村产权制度改革，还包括村级公共服务和社会管理、农村新型基层治理机制以及农村土地综合整治。

　　在上述会议上，成都市委高层表示，“四大基础工程”首先要经得起群众检验，做到绝大多数群众满意，还要经得起历史检验。“不能今天确权，明天涉及动房、动地就不算数了。你不算数，老百姓也不算数，将来他是要找你算账的。”

　　同时，双流县委组织部要求4月底前集中清理、限期整改部分村组议事会成员不按规定程序选举的问题。年底，严格按照相关规定和程序开展村民议事会换届选举和向议事会授权。于时，为了推动和提升城乡社会管理和公共服务均衡化、均质化，从2009年开始，成都市、区(市)县两级财政每年向每个村注入20万元。并且，允许村一级用专项资金融资，这有望在2-3年内撬动数十亿资金投入农村。

　　另外，根据市国土局编制的《成都市农村土地综合整治白皮书》(2009-2015)，成都计划用6年左右时间，对全市农村的300万亩耕地和30万亩左右的农村建设用地进行综合整治，使半数即300多万农村居民逐步实现城镇化。

　　“讲话声不大不行，有些道理都讲几遍了”，5月13日下午，唐朝阳一脸疲惫地走进办公室时，他身后的村会议室“四大基础工程”社员大会已开了三个多小时，仍没有结束。会议室内，伴随着高音喇叭的讲话声，一百来号人继续嘈嘈杂杂；会议室外的墙壁上，赫然印着“民主选举，民主决策，民主管理，民主监督”16个蓝色大字。

　　瓦窑村的前世今生，只是成都改革的一个缩影。

　　通过2009年对瓦窑村土地的实测，全村土地总面积5565亩，截至目前，已流转耕地、林地、集体建设用地合计约3373亩，流转收入676.3万元。2009年村级集体经济收入3.5万元，农民人均村收入达8106元，同比增长13.2%。

　　唐朝阳对未来充满信心，他希冀按照现代农庄带家庭农场的模式，把瓦窑村打造成成都近郊现代农业观光示范点，以玫瑰为主题的旅游新村。

　　夕阳西下。牟洪栋直感叹这几年村子变化真大，但他也流露出了一丝担忧，“哪一天我们土地没流转出去了，又咋办？”

　　牟洪栋与其他农户现在每天都紧盯着“玫瑰天堂”，“不能让他们在我们的地上搞永久性建筑，否则我们耕保金就没了，而且以后复耕也困难”。