辽宁本溪进京上访者被拘留 状告公安局行政违法

　　本报记者 王俊秀 宋广辉 实习生 王晨

　　11月13日，辽宁省本溪市明山区人民法院一起行政诉讼案开庭。因进京上访而被行政拘留五天的本溪市居民付秀芬，因不服本溪市公安局明山分局对其作出的行政处罚，一纸诉状将明山分局告上法庭。

　　上访有罪？

　　2009年6月19日，已经第三次进京上访的付秀芬又被“接”回了本溪，但与前两次遭口头告诫不同，这一次“迎接”她的是行政拘留五天的处罚。

　　6月20日，本溪市明山区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室下发了《关于对付秀芬煽动群众非法上访的处置建议》，称“上访者付秀芬多次非法煽动、串联组织越级非正常上访，严重影响了首都和地方的稳定，且经公安机关多次训诫屡教不改，已违反了《信访条例》、《社会治安处罚法》（应为《中华人民共和国治安管理处罚法》——编者注）的相关规定，特别是严重违反了《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》中第六条”的规定，因此建议公安机关对其处以行政拘留。

　　6月22日，本溪市公安局明山分局据此认定，付秀芬、殷杰组织张桂英等人于2009年6月19日到北京中南海上访的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款的规定，属非法越级，决定行政拘留付秀芬五天。

　　付秀芬拘留期满获释后，越想越不服气：“法律规定公民有上访的权利，我又没犯法，凭什么要拘留我？”她决定为自己讨个说法。

　　付秀芬先是向本溪市人民政府行政复议办公室申请了行政复议，但复议机关对其申请不予支持。无奈，付秀芬决定提出行政诉讼。

　　在今天的庭审中，本溪市公安局明山分局表示，对付秀芬的处罚事实清楚、证据确凿、程序合法、量刑适当。

　　对此，原告付秀芬提出质疑，认为她没有触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”法律规定决定。她在到达北京府右街之后，就被带至北京的派出所，后被接访人员接至本溪，其间并没有扰乱任何机关、团体、企业、事业单位秩序，也没有导致任何工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行。没有任何法律规定，其作为一个中华人民共和国公民来到北京市府右街是违法行为。

　　对于这一说法，被告明山分局表示，这是原告法律意识淡薄的体现。

　　原告代理人提出，首先原告依法上访的行为没有违法，即使违法，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方政府具有行政处罚权的行政机关管辖，也就是说，应由北京公安机关进行管辖处罚。

　　对此，被告明山分局称，其处罚行为是按照公安部的“有关文件”要求，依法管辖作出处理。但当原告代理人质问是依据哪个文件哪一条时，被告不予回应。

　　在法庭上，付秀芬表达了对自己遭遇的疑惑和不解：“为什么把我们的上访和犯罪联系在一起？如果政府对我们提出的问题妥善处理，我们也不会一次又一次地上访。不从根本上解决问题，而是以各种理由将我们抓起来关押拘留。我们是相信政府的，但政府为什么总把我们当对立面？”

　　为何上访？

　　究竟为了什么，付秀芬等人一再上访，甚至因此进了班房？“我们实在是被逼得活不下去了！”付秀芬说。

　　付秀芬所在的东兴街道位于本溪市平顶山脚下。这个有着万亩人工林、万亩自然林、几百亩集体土地、数十亩荒山的村子曾获得“千万元富裕村”的称号。上世纪80年代初，原东兴村86户村民与村委会签订了开发荒山、承包造林的合同。合同规定承包年限为30年；承包期限内，村民在以林为主和不破坏水土保持的前提下具有自主经营权；村民栽植的林木果树可以转让，若国家调整政策或征用，按栽植年限，村民可得七成利润。从此，植树造林成了东兴村村民一条重要的收入来源。

　　十年树木。就在承包的林地眼看要产生收益的时候，1994年，为了扩大城市规模，本溪市政府为东兴村村民办理了农转非、村转街道办事处。可是，拥有了城市户口的村民不仅没有享受劳动力安置费、养老保险和副食补贴，他们赖以生存的山林和土地的归属却模糊起来。

　　本溪市政府当时下发的《印发〈关于解决东兴村四、五、六组村民农转非问题办公室会议纪要〉的通知》〔本政办发［1994］18号〕文件中称，“撤村后，原东兴村的山林按林业政策可收归明山区政府所有，由区政府委托有关单位管理”。

　　但村民们对此并不认可：“凭什么一纸通知就把我们的林子收归政府所有了？”

　　村民们开始向有关部门反映问题。1996年4月1日，相关部门召开会议，并形成《关于解决东兴村农转非遗留问题协调会议纪要》：于东兴街道办事处现有的土地、山林权属问题暂按集体所有管理办法执行，待条件成熟后再向国有过渡。

　　2000年，国务院下发了《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，规定要在确定土地所有权和使用权的基础上，实行“谁退耕、谁造林（草）、谁经营、谁受益”的政策，落实“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的措施，国家根据退耕地面积向退耕户提供粮食和现金补助。

　　同年，本溪市政府建立平顶山森林公园，并出台了《关于平顶山森林公园管理处移交市林业局管理的通知》〔本政办发［2000］82号〕。通知明确规定：“市政府决定将明山区东兴街道办事处管理的平顶山森林公园移交给市林业局管理，所有权不变，经营管理权移交平顶山森林公园管理机构，将该公园规划区内的森林作为生态林管理。”

　　“把我们承包的两万多亩山林地交给林业局，说到底就是彻底剥夺了我们的林权。”村民们对此非常不满，认为这种将所有权和经营权强行划分的方式，剥夺了他们的知情权、处置权和收益权。

　　更让他们无法忍受的是，就在林地交林业局管理不久，2008年村民们发现陆续有3．6万多棵树被砍伐。看到自己辛辛苦苦栽种的树让别人发了财，付秀英等人开始了漫长的上访之路。

　　省委书记批示

　　在多次反映问题没有结果的情况下，2008年3月1日，村民代表将反映情况的联名信送到了辽宁省省委书记张文岳手中。张文岳作了明确批示：李波、江瑞同志（分别为本溪市委书记、市长——记者注）：可派人前往当地找写信人了解相关情况，实事求是，依法处理。批示日期是 2008年3月24日。

　　村民们并不知道省委书记已经作出批示。2008年12月，他们到相关部门反映情况时，在办公桌上意外发现了这份批示，大喜过望。

　　11月13日，本溪市林业局办公室一位工作人员告诉中国青年报记者：确实有省委书记批示，市委督察室曾组织相关部门进行调查和汇报，林业局是其中之一。

　　但当记者来到本溪市委督察室询问对此批示的处理时，督察室的陈主任及其他工作人员都表示对此没有印象。

　　而记者来到明山区政府和区委采访时，有关部门拒绝了记者的采访请求，表示对此问题“不清楚”或“不好说”。

　　林地所有权和经营权分离？

　　记者从本溪市国土部门了解到，东兴街道的土地在上世纪90年代农转非时就已经划归国有，但大部分土地用途没有变，所以没有补偿，只是近年部分土地转为建设用地进行开发时，对地上附着物予以补偿。

　　北京律师协会土地专业委员会委员赵春生告诉中国青年报记者，根据《国务院法制办公室、国土资源部关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉》第二条第（五）项的解释意见，农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。“征收不是征用，因此政府应该给予获得城市户口的失地农民一定的补偿。”

　　对于树林的所属权问题，赵春生表示，《物权法》规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。因此，村民拥有30年合同的山林，在变为公益林之后，应该得到补偿。

　　赵春生认为，本溪市政府在《关于平顶山森林公园管理处移交市林业局管理的通知》中规定：“市政府决定将明山区东兴街道办事处管理的平顶山森林公园移交给市林业局管理，所有权不变，经营管理权移交平顶山森林公园管理机构，将该公园规划区内的森林作为生态林管理。”这种将管理权从所有权中剥离的行为本身就是违法行为。

　　林权归属问题也让林业部门颇为苦恼。2006年11月，本溪市林业局曾完成过一份《关于平顶山生态公园原东兴村资源整合的报告》。报告认为，由于所有权与经营权分离，管理责任无法落实，造成管理真空，资源管护和招商引资工作难以开展，不仅村集体资产的效益不能充分发挥，还造成社会矛盾激化。“原东兴村‘变户不招工’政策，没有妥善解决农民基本生活问题，农民失去土地，失去生活来源，又没有低保，生活极其困难；而集体山林处置过程中村民又没有知情权和参与权，村民利益无法体现，导致群众上访不断，严重影响了当地经济发展和社会稳定的大局。”

　　报告还指出，由于农民们没有得到安置，仍然滞留在原有的土地上。他们在山上烧火、砍柴、放牧，与植被保护相矛盾；生活排放垃圾，饲养家禽排泄物与环境相矛盾；居民庭院不断扩张，开荒种地，与生态建设相矛盾等等，成为平顶山开发建设中的一大难题。

　　城市化过程中如何保障农民利益

　　今年8月，有关部门两次召集村民开会，提出解决方案。对于林地、林木的处理意见是：个人承包林，本着尊重历史的原则，承包合同未到期的，继续承包；承包合同已到期的，按政策执行。对划归平顶山森林公园的林地、林木，由平项山森林公园管理处分15年，累计出资1500万元，作为有偿使用费用，用于解决村民养老保险问题。其所有权不变，经营管理权仍归属平顶山森林公园管理机构。

　　“我们自己辛辛苦苦种的树，凭什么交给公园去经营？15年把我们的树砍完了，把林子还给我们又有什么用？”村民们认为他们种植的万亩树林价值上亿元，这种做法属于“强买强卖”，不公平。

　　按照处置意见，由平顶山森林公园为东兴村18岁~55岁（女50岁）原集体经济组织成员缴养老保险金，连续缴纳15年。在此年龄以上的村民，参照城市最低生活保障标准，逐月发放生活补贴。

　　村民们认为，这个方案“看上去很美”，仔细追究就发现一点儿也不实惠。“这么多村民，恐怕没等到55岁就饿死了。”付秀芬说，他们只想要回本该属于他们的林子，或者政府给予合理补偿。

　　政府部门还提出，由劳动部门负责，为原东兴村四、五、六组村民提供100个公益岗位，村民们认为这是“空头许诺”。

　　现在，村民们希望能够给予他们合理的征地补偿，退还承包林地并对被砍的树予以补偿。为了争取权益，他们一次次地找相关政府部门反映问题，不是吃闭门羹就是被踢皮球，有的直接答复说他们无权主张权益。无奈之下，村民只好一次次去上访，换来的却是被拘留的处罚。

　　本报本溪11月13日电