土地管理法修订将广泛征求农民意见

　　本报记者 贾海峰 北京报道

　　《土地管理法》修改低调潜行一个多月，目前进入第二轮内部征求意见阶段。

　　4月22日，一位接近国土资源部的人士向记者透露，《土地管理法》修订过程中征求意见时可能会请农民代表参与，目前仅是对内部征求意见阶段。

　　记者获悉，《土地管理法》修订草案第二次征求意见稿(以下简称“二改”)内容较第一次修改稿(以下简称“一改”)内容有部分调整。

　　广泛征求农民意见

　　对比第一次修改稿，本次“二改”调整和增加内容较多。

　　上述接近国土资源部人士说，“一改”和“二改”都是在国土系统内部进行的。起草小组先后委托相关研究单位起草了专家建议稿，部分地方政府起草了地方建议稿。

　　从“二改”修改的条款中，可以看出地方政府参与意见的痕迹。例如，原来第九章土地交易内容中规定：“市、县人民政府应当建立城乡统一的土地市场”。而在“一改”中则规定“县级以上政府应当建立城乡统一的土地市场”。

　　“这说明地方政府希望将建立城乡统一的土地市场权力限定在市级及以下层面政府。”上述有关人士说，土地交易分为国有建设用地和集体建设用地，地方政府希望明确土地交易市场集中在基层政府，土地交易的权利也集中在地方政府。

　　据悉，国土资源部高度重视此次《土地管理法》修法工作。4月上旬，“二改”稿才最终定稿，之后向地方土地管理部门、国土部业务司局和有关事业单位征求意见。意见收集截止后，可能对该草案再次修改。

　　“据说可能选取一些农民代表，对修法提意见。”上述有关人士说，虽然“二改”稿仍规定对城镇规划范围内土地需要征地，但对征地制度有了个别改进。对于规定对城镇规划范围内土地需要征收，一些专家担心此项规定可能实际上扩大了征地范围。对上述“修订意见”的说法，国土资源部均没有任何回应。

　　“二改”稿对征地工作有所规定：征地拆迁农民房屋的，应当同时向被拆迁人支付拆迁补偿；影响被征收土地农民居住的，应当保障其居住条件。补偿标准由市、县人民政府制定并公布。

　　记者发现，“二改”稿还专门增加了作为征地农民社会保障制度的规定，要求对征地农民纳入当地农民社会保障，征地补偿标准要适时调整，建立失地农民保障基金等。

　　“这次修法确定了渐进式改革征地制度，对农民的补偿标准和制度就应该获得农民的认可，因此广泛征求农民意见是这次修法的一个亮点。”上述有关人士说。

　　宅基地在本村

　　集体经济组织内分配

　　“二改”稿关于宅基地的使用有些建议意见，宅基地使用权人有其他居住条件，经本集体经济组织同意，可以将其房屋及宅基地一并抵押，抵押权设立时，应当以抵押权实现不影响抵押人居住为条件。因抵押而丧失宅基地，再申请宅基地的，不予批准。

　　同时，“二改”稿中对宅基地的规定用语有了明显变化。“一改”稿提出“宅基地只能分配给本集体组织成员”，在“二改”稿中表述为：“宅基地在本农村集体经济组织内部分配”。

　　但“二改”稿仍规定了宅基地不属于有偿转让的土地范围内，且规定土地利用规划确定的城市、乡镇范围内农村集体建设用地，非因企业破产、兼并等情形不得转让。

　　“一方面保证了城市用地的利益，另一方面又开了乡镇企业破产兼并土地流转的口子，”上述人士说，“二改”明确划分了集体建设用地中的政府和农民的利益界限。而且，将“一改”中的“城镇”改为“城市和乡镇”，将乡镇建设列入规划。

　　另外，为了减少地方政府以城乡建设用地增减挂钩工作来过多干预农民集体建设用地流转，“二改”稿专门将增减挂钩整理的土地列入地方用地计划指标。

　　“二改”稿规定，地方政府进行增减挂钩工作，增加耕地的，在下达用地指标时，应增加一定数量的建设用地指标。

　　一位房地产专家在安居客诚信联盟会议上对记者说，这种改法等于承认农民宅基地用益权，按照分配的原则，一户一宅，抵押等处置后不再发放。这符合原来既定的修法精神。

　　地权年限分项设立

　　对于此前争论比较多的国有土地使用权70年到期续约问题，“二改”稿有更为详尽的规定。

　　“一改”稿原规定租赁方式取得的土地使用权年限原则不超过15年，而“二改”稿子中则对此条有所修订。

　　上述人士介绍说，《土地管理法》修订中确定了土地使用权有偿取得的原则。土地使用权取得人获得土地使用权后，可以进行转让、租赁等行为。租赁者对所获得土地使用权按其剩余年限定价，这体现了有偿使用的原则。

　　“二改”稿对于土地使用权年限做了很大改动。原“一改”稿仅规定居住用地使用年限为70年，其他为50年。

　　而“二改”稿则按土地用途进行年限区分：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地年限50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。

　　五合国际总顾问刘力向记者表示，房地产市场火爆的时候，很多商业项目走住宅路子，对市场和产品都造成了不好的影响。他认为，专门明确商业用地与住宅用地年限差别的规定有利于规范市场。

　　对于土地使用权年限续期问题，“二改”稿明确规定：国有土地使用权到期后经过批准续期的，应该重新签订出让、租赁土地有偿使用合同，支付建设用地使用权出让金等相关费用。

　　住宅国有建设用地使用权期满，按有关规定自动续期。

　　非住宅国有建设用地使用权人申请续期未批准或未申请续期的，无偿收回建设用地使用权，地上建筑物及其附属设施的处理，有约定的按约定处理，没有约定或约定不明确的，地上建筑物及其附属设施一并收回，按照评估价格给与补偿。

　　这对商业用地等非居住用地使用权提出了更大的考验。

　　同时，“二改”新增了对地方城市规划有效期的规定，规定土地利用总体规划有效期一般为15年，规划期内每5年进行一次评估。

　　而对土地权利的争议调处上，在“一改”的稿子中规定地方政府有“处理”的权利，而在“二改”中一律改称为“调处”。

　　“二改”还对土地审批制度进行了改革，将农用地、未利用地专为建设用地审批和土地预审合并为土地用途转用审批，实行征收土地审批与土地用途转用审批分离，适当下放了土地审批权限。

　　“二改”中也对土地征用范围进行了严格界定，规定修改后征地范围之外的农地需要征用的，一律由国务院批准。而原来“一改”中规定省、自治区和直辖市政府均有此权利。

　　值得注意的是，“二改”中对土地督察规定进行了进一步细化，而且将耕地保护任务直接与地方政府官员“帽子”挂钩。

　　“一改”稿规定，土地督察部门对违反用地规定的行为，向有关行政监察部门提出处分建议书。而“二改”中将其改为“向任免机关和行政监察机关”提出处分建议书，而且后者应当依法进行处理。

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