王琳：熟透了的燃油税为何择不到机

　　作者：王琳

　　发改委能源研究所所长韩文科11月18日向《中国日报》透露，中国政府将马上开始征收燃油附加税。依韩文科的解释，马上的意思，“就是很快”。与韩同在一个研究所的另一研究员则向媒体透露，征收燃油税的时机早已成熟，可以马上实施。“今年12月1日或明年1月1日都是很好的时间窗口。”

　　自1999年《公路法》修正案正式将“燃油附加费”改为“燃油税”以来，在经历了N次无具体时间表的“择机出台”而又始终“择不到机”的尴尬之后，专家一语点醒梦中人，燃油税原来“早已成熟”，而且“可以马上实施”了，但问题在于，如若导致燃油税15年来择不到一个“机”的根源今日还未消失，我们又如何保证这次的“马上开征”不是又一次“狼来了”。

　　作为一个已得到130多个国家的征收实践所充分证明了的税种，燃油税的利弊衡量已无须在此重述。燃油税困局实则是作为一个中国问题横亘在我们面前的。阻碍“费改税”的关键，也许并不是那一直接不上轨的油价，而是来自中央与地方的利益冲突，以及相关行政部门间的利益冲突。

　　先说前者。根据修订后的《公路法》，燃油税是用来替代养路费的。如我们所知，作为一项行政事业性收费，养路费入的是地方财政的账。而作为一个税种，燃油税是共享税，将首先面临国家与地方的再分配。如果不能平衡中央与地方之间的利益，地方就难有“费改税”的积极性。以1993年就已实行了燃油费改税试点的海南为例，之所以推行15年来波澜不惊，除却海南是个小省，受“费改税”影响的征收人员较少之外，还在于海南找到了一个能让地方政府不太“吃亏”的收税办法。

　　海南坚持了由加油站直接向消费者收取燃油税，而不是照单执行中央提出的在炼油厂直接征收的办法。基于国家对海南经济特区的支持，中央在燃油税的分成上充分照顾到海南发展的需要。但就全国而言，中央难以再执行与海南同等宽松的政策。

　　海南实施燃油税后取消了全省所有的公路收费站，实现了真正意义上的“全岛自由行”。然而由于燃油税在法律上并未要求必须终止高速公路收费，因此可以预料的是，其他省、市即便在燃油税实施之后，仍会保留高速公路收费，并借此来捍卫地方利益。这实则是增加了公众行车的负担。如何协调好中央、地方与公民个人之间的利益关系，是燃油税能否顺利实施的焦点。而迄今为止，我们还未看到发改委所说的燃油税三方案的影子，欠缺公开博弈的燃油税征收方案，事实上离“很快开征”还很远。若燃油税仅仅是中央部门单方设计、推行，恐难逃地方和公民的双重阻击。

　　再看行政部门间的利益冲突。燃油税之所以千呼万唤出不来，一个很重要的原因就在于背后的部门利益冲突。养路费是行政性事业收费，由交通部门收取。一旦“费改税”，收取的主体也将转移至税务部门，对交通部门而言，这无疑是个巨大的利益损失。不仅吃在口中的一块肥肉要硬生生地吐出，对于交通部门而言，更大的难题还在于全国数十万的征费人员面临安置。十几年来，养路费的征费人员逐年膨胀。人少时尚且无法排除既得利益者的阻挠，人员庞大如斯，又如何能证明目前的时机已经“成熟”。

　　既然两个利益冲突较之过去均无好的解决之道，我们又如何能相信“燃油税”马上就能择到一“机”？要打消民众疑惑，不妨请发改委将传说中的“三方案”公之于众：是骡子是马，拉出来遛遛！

　　(作者系海南大学法学系副教授)

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