傅勇：合理分配中央和地方救市责任

　　作者：傅勇

　　在刺激经济的十项措施中，中央财政可以考虑将更多的力量放在民生和结构调整方面，而将投资项目更多地下放给地方和社会去做。就解决公共领域支出不足而言，与其将财政资源继续下放到县乡，不如上收一些基本的公共支出责任

　　国务院强力出台了扩大内需、促进经济平稳较快增长的一揽子措施。时至今日，恐怕已没有人怀疑这些政策的必要性。在经济增长迅速回落的同时，物价水平也急速脱离通胀区间。统计局最新发布的数据显示，10月份我国工业品出厂价格(PPI)同比上涨6.6%，涨幅比上月回落2.5个百分点；预计10月份CPI涨幅也将继续回落至4.3%左右。

　　这些措施以及必要的后续措施，将能保证中国经济实现软着陆。就经济增长来说，到2010年底，新措施约增加投资4万亿元，粗略估算每年约拉动实际GDP增长2个百分点。并且，投资一旦到位，刺激经济的效果将很快显现。考虑到中国财政的潜力，这些刺激措施也不会造成过多的国家负担。财政可能会从现在的略有盈余变为一定程度的赤字，但程度是可控的。此外，刺激经济增长的十项措施兼顾了刺激短期经济增长与结构调整，以投资带消费，以消费促增长，实现民生改善和经济发展，双赢的方向明确。

　　可以说，在这一轮全球经济周期之后，中国的实力将有明显提升，会明显缩小与发达国家的差距。包括中国在内的新兴经济体仍在发掘新经济所带来的增长潜力，而发达国家尚未找到新的经济增长动力。虽然危机会导致中国经济增长速度放缓，而发达国家的情况则要糟糕得多。

　　那么，余下的问题是什么？笔者以为关键之处在于，改善民生和经济结构调整能否顺利实现，而这取决于中央与地方政府之间的责权分配。就增加投资的积极性而言，地方政府的积极性比中央政府更高。这从地方政府出台房地产新的政策的时机和力度上可见一斑。而一个担忧在于，当前的刺激方案有可能在地方上造成更多的挤出效应。这些挤出效应不是发生在投资领域本身，而是在公共投资领域。

　　如果房地产市场持续低迷不振，地方政府的土地财政将受到打压，那么地方政府在那些不能直接体现为经济增长的支出项目上，将更可能削减支出。按中央投资与地方和社会投资1比3的习惯比例，未来两年总共4万亿元中，中央财政出资约为1万亿元，地方财政出资约为3万亿元。在当前的支出责任框架下，地方政府在医疗、教育、环保等项目上承担了主要的责任。但相对直接投资而言，地方政府在这些领域的支出缺乏积极性。

　　如果这一揽子刺激方案最终主要是在投资方面得到落实，那么此轮宏观调控将会退化成一次性的经济刺激措施。结果，虽然经济软着陆仍会实现，但结构调整和民生改善的效果却不显著。这不是我们所期望的。因为，只有依赖经济结构的调整以及收入分配格局的改变，当前的经济发展模式才能得到改变。

　　具体而言，当前政府支出权责体系面临两个问题：其一，公平性问题，即政府的财力应该主要由提供公共服务的政府支配，并且各地居民应该享受大致相同的公共服务；其二，效率原则，即公共支出的责任应该合理分配。目前，在这两方面存在一定问题，需要做出调整。

　　虽然，中央政府向地方政府下放支出责任的同时，也让地方政府支配了大部分的财政资源，但中国各级政府间支出责任的划分并不符合国际上的普遍经验。并且，这些支出责任主要是由县乡政府承担，而省市以下的地方财政通常只占到整个地方政府支出的一半以下，公共财政在还没有达到满足居民需要的地方就消耗殆尽，就此而言，财权和事权在四级地方政府(指省、市、县、乡)之间的匹配是不合理的。显然，在现有的格局下，如果不能让县乡政府支配更多的财政资源，公共物品供给都无法得到根本改善，而强力免除农村税费并实行义务教育，将恶化基层财政境况。

　　在刺激经济的十项措施中，中央财政可以考虑将更多的力量放在民生和结构调整方面，而将投资项目更多地下放给地方和社会去做。就解决公共领域支出不足而言，与其将财政资源继续下放到县乡，不如上收一些基本的公共支出责任。就一些公民应该普遍享有的基本公共物品而言，具有很高的同质性，供给存在显著的规模经济特征。由国家统一制定最低标准，提供最基本的公共物品，不仅摆正了公共性，而且也能够降低成本，减少地区之间的外溢性，改进效率。为此，应该借鉴他国经验，对各级地方政府的支出责任做出明确的规定，并配以相应的财税权力；此外的支出责任应该由中央财政承担。

　　当宏观调控定调为积极的财政政策和适度放松的货币政策之后，当刺激经济的框架出台之后，各界的焦点似乎都放在了增加投资上。可这并不够。经验表明，增加投资并不困难，困难的是要实现刺激方案的其他方面，而在这些方面，相关细节还有待进一步明确。笔者的上述分析试图表明，更加合理地划分中央和地方政府在刺激经济中的责任可能是一个重要的突破口，并以此突破简单刺激经济增长的惯常政策做法。

　　(作者为经济学博士)

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